BUDGET DE L’ÉTAT ET DES OPERATEURS
->Données générales sur les finances publiques
Vers une nouvelle gestion de nos finances publiques pour la sortie de crise
Dans une tribune publiée le 25 novembre 2021 dans la revue Acteurs publics, le Premier président de la Cour des comptes esquisse des pistes d’amélioration de la gouvernance des finances publiques après avoir dressé le constat de l’ineffectivité de la programmation pluriannuelle et pointé un cadre budgétaire trop morcelé.
Selon Pierre MOSCOVICI, manquer l’opportunité de la sortie de crise pour améliorer la qualité de nos finances publiques serait une faute grave pour la France. Ainsi, la première étape d’une rénovation du cadre des finances publiques doit s’engager à présent.
Aussi, il déplore que la LOLF n’ait pas atteint son objectif. La recherche de l’efficience reste marginale par rapport à la préoccupation du maintien des enveloppes budgétaires. Quel gestionnaire serait assez zélé pour rendre des crédits qu’il n’utiliserait pas, au risque quasi certain de voir se réduire son enveloppe l’année suivante ? C’est l’un des effets pervers du système actuel.
Pierre MOSCOVICI croit à l’impérative nécessité d’un débat démocratique sur les finances publiques et la soutenabilité de la dette pour changer la culture budgétaire. Il estime que La maîtrise – ou pas – de la dépense, comme celle de l’endettement, seront après la crise un élément central de différenciation entre les États européens. Dans ce cadre, il considère que la France n’est pas à l’abri : la confiance ne lui est pas donnée pour toujours par les investisseurs. La réforme du cadre des finances publiques est alors nécessaire pour garantir, à court terme, l’efficacité et l’efficience des dépenses publiques et, à long terme, notre liberté de choix.
->Procédure budgétaire
La loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques
Les députés et les sénateurs se sont entendus sur une nouvelle série de normes instituant notamment un encadrement pluriannuel de la dépense publique. Le texte, issu de la commission mixte paritaire a été définitivement adopté le 17 novembre par l’Assemblée nationale et le 24 novembre par le Sénat.
Le prochain gouvernement devra ainsi s’engager en 2022 sur l’évolution de la dépense publique d’ici à 2027 et tenir un débat annuel sur la soutenabilité de la dette, en septembre et avant l’examen du budget annuel. C’est ce qui ressort de la loi organique nouvellement adoptée.
Pour Laurent SAINT-MARTIN, rapporteur général du Budget à l’Assemblée, « C’est une mini-révolution en termes de gouvernance des finances publiques. Le niveau d’endettement va enfin faire l’objet d’un débat institutionnalisé, ce qui nous permettra de poser la question de sa soutenabilité et de faire le tri entre bonne et mauvaise dette ». Cette loi vise aussi à cadrer plus fortement l’évolution de la dépense publique. Chaque année, l’exécutif devra distinguer dans le total ce qui relève du fonctionnement et de l’investissement, entendu comme toute dépense relevant le potentiel de croissance de la France. « Ce sera à chaque gouvernement de justifier ses choix, comme d’inclure dans la dépense d’investissement le salaire des enseignants par exemple », soulignent Laurent SAINT-MARTIN et Eric WOERTH. Surtout, le prochain exécutif devra donner en début de mandature une trajectoire de finances publiques pour les cinq ans à venir, avec un montant précis pour chaque année et pas seulement une proportion de PIB, ce qui imposera un gros travail d’anticipation dès le début du quinquennat. Tout écart par rapport à ces prévisions devra être justifié.
Quant au ministre de l’économie, Bruno LE MAIRE, il voudrait intégrer cette trajectoire pluriannuelle de finances publiques dans la Constitution pour la rendre plus contraignante (Un éternel soleil, Albin Michel, 208 pages). « Je ne suis pas forcément favorable à une telle règle d’or, il y a d’autres moyens pour assainir les finances publiques », répond Laurent SAINT-MARTIN.
Finalement, si la nouvelle loi organique précise que l’exécutif devra « justifier tout écart constaté » entre ses prévisions de dépenses et la réalité, sa portée sur le contrôle des dépenses reste nécessairement limitée. « Qu’on ait ou pas les bons outils, à un moment, tout est affaire de volontarisme politique », conclut M. WOERTH.
Pour l’heure, la loi a fait l’objet d’une saisine du Conseil constitutionnel par le Premier ministre, en application de l’article 61 alinéa 2 de la Constitution.
L’adoption du projet de loi de finances rectificative pour 2021
Le 24 novembre 2021, l’Assemblée nationale a définitivement adopté le projet de loi de finances rectificative pour 2021. Le texte avait été présenté au Conseil des ministres du 3 novembre 2021.
Ce texte est le second budget rectificatif pour 2021. Il prend en compte l’amélioration du déficit public, qui devrait s’élever à 8,2% du PIB en 2021 (contre 9,1% en 2020 et 8,4% lors de la précédente prévision du gouvernement). De même, la dette publique devrait être moins élevée : un peu plus de 115% du PIB en 2021 contre 117,8% lors de la précédente prévision. Cette amélioration s’explique par une prévision de croissance en 2021 plus forte qu’attendue : 6,25% au lieu de 6%.
Pour soutenir les ménages face à la hausse des prix, en particulier de l’énergie, ce second budget rectificatif vise à financer, pour un total de 3,8 Mds€, l’indemnité inflation de 100 euros annoncée par le Premier ministre le 21 octobre 2021.
Cette loi de finances rectificative concrétise par ailleurs, à hauteur de 600 M€, le complément au “chèque énergie” annoncé en septembre 2021 par le gouvernement. Il s’agit d’un chèque exceptionnel de 100 euros qui sera versé aux ménages modestes en décembre 2021.
De manière plus anecdotique, sur amendement introduit par le Sénat, le texte prévoit que les primes versées par l’État aux sportifs de l’équipe de France médaillés aux jeux paralympiques sont exclues des revenus pris en compte pour l’attribution de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) et de la prestation de compensation du handicap (PCH).
Le projet de loi de finances pour 2022 rejeté au Sénat
Le 23 novembre 2021, le Sénat a rejeté le projet de loi de finances pour 2022, fait assez rare pour être souligné. Ce rejet retarde mécaniquement l’adoption définitive du prochain budget.
Dans une interview donnée au journal Les Échos, Bruno RETAILLEAU, chef de file des sénateurs LR indique : « Nous avons examiné le budget en commission de manière très méticuleuse, et nous sommes en train d’examiner la première partie du budget sur les recettes, mais nous n’irons pas plus loin parce que le gouvernement est allé trop loin dans une folie dépensière, une frénésie démagogique. Ce budget exprime de mauvais choix. Un budget doit préparer l’avenir. Celui-là le sacrifie ».
Globalement, les sénateurs ne souhaitaient pas cautionner ce qu’ils nomment « un budget de campagne électorale ».
Pour le Sénat, les niveaux de déficit et d’endettement prévus par le budget pour 2022 paraissent hors de raison et déconnectés des mesures d’urgence nécessaires pour relancer l’économie du pays à la sortie des premières vagues pandémiques.
->Budget des opérateurs
Le réseau ferroviaire français : des évolutions significatives mais des choix nécessaires à venir
Dans une note publiée le 18 novembre 2021, la Cour des comptes présente une analyse critique de la gestion et du financement du réseau ferré national.
Le cadre de la gestion du réseau ferroviaire français a connu des avancées significatives depuis 2014, créant progressivement deux véritables gestionnaires d’infrastructure, SNCF Réseau et Gares & Connexions, et reconnaissant la priorité à accorder au financement de la rénovation de ce réseau. Mais celui-ci demeure dans un état médiocre, peu en phase avec la place, régulièrement rappelée, que doit tenir le transport ferroviaire en matière de transition environnementale, tandis que les termes de son financement paraissent toujours aussi aléatoires. Jusqu’à présent, l’État n’a pas choisi un modèle de financement solide et un partage clair des responsabilités. La confusion qui s’en est suivie jusqu’à présent n’a pas permis de remettre en état et de moderniser le réseau ferré national et a conduit à un endettement structurel du gestionnaire d’infrastructure. Alors que l’État consent une reprise massive, à hauteur de 35 Mds€, d’une partie de la dette d’infrastructure qu’avait accumulée ce dernier, il lui faut éviter que, confronté à la même impasse financière, il soit à terme contraint de procéder à une nouvelle opération de même nature.
Quels que soient les leviers utilisés – amélioration de la performance de SNCF Réseau, réexamen de la pertinence de la composition actuelle du réseau ferroviaire, réforme du partage des responsabilités entre l’État et les collectivités territoriales – l’État ne pourra pas s’exonérer de définir un modèle d’exploitation équilibré. Cet équilibre peut être recherché par deux voies, qui ne sont pas exclusives l’une de l’autre :
- La première est de faire peser sur l’utilisateur du réseau une part plus importante du coût des infrastructures. C’est le modèle de couverture du coût complet appliqué par les aéroports, qui a l’avantage de limiter le recours aux financements publics. Mais cette option a ses limites, le coût des infrastructures ferroviaires, plus important que pour un aéroport, pouvant conduire à des redevances très élevées, susceptibles de dissuader fortement les usagers d’utiliser le train pour se déplacer.
- La seconde voie est pour l’État d’assumer, avec les régions, le coût de renouvellement et de modernisation des infrastructures en tant que propriétaire et actionnaire unique (via la holding SNCF) du gestionnaire d’infrastructures. C’est le modèle le plus répandu en Europe : les entreprises ferroviaires financent l’exploitation du réseau et l’État les investissements. Ce modèle privilégie un niveau limité des péages au coût marginal, principe défendu par l’Union européenne. Une plus grande fréquentation du réseau accroit les recettes tirées des péages et donc les revenus du gestionnaire d’infrastructure. Ce cercle vertueux pour l’attractivité du transport ferroviaire a néanmoins l’inconvénient d’une mobilisation durable de moyens financiers de l’État et des régions, et donc in fine du contribuable.
Finalement, il s’agit d’aborder un dilemme : entre l’usager et le contribuable, sur qui doit peser le financement du ferroviaire ? Pour la Cour, un effort plus important des usagers serait souhaitable, ce qui supposerait, comme condition préalable, que l’offre et la qualité de service soient améliorées.
FINANCES LOCALES
L’impact de la crise sur les finances locales : baromètre n°6
Le député Jean René Cazeneuve continue d’analyser l’impact de la crise sur les finances locales avec une nouvelle analyse « optimiste » pour les collectivités territoriales. Dans les grandes lignes, les recettes repartent à la hausse en 2021 (+2,4 %) avec une conséquence financière très nette, à savoir une capacité d’autofinancement qui se rapproche de celle d’avant 2021. En matière de dépenses d’investissement, celles-ci continuent à augmenter. Il est intéressant de noter que l’amélioration concerne toutes les collectivités et s’explique notamment par des recettes dynamiques (DMTO et TVA). Reste la question de la CVAE et sa situation en 2022. Pour finir, il est intéressant de relever que d’autres études rendues à la même période ne sont pas aussi optimistes (voir étude de l’AMF).
Le rapport de la Cour des comptes sur les finances locales, tome 2
Dans ce second rapport, le juge financier offre une approche intéressante entre analyse de la situation actuelle et pistes d’amélioration. De façon générale, le contexte financier actuel s’avère assez positif. Le juge financier rappelle également que le secteur local devra être intégré dans une logique de maîtrise des dépenses publiques dans le cadre de l’adoption d’une nouvelle loi de programmation des finances publiques (LPFP) à l’automne 2022. En matière d’investissement, le poids du secteur local demeure primordial mais sa traçabilité pour le juge financier est insuffisante. Fin septembre, les dépenses d’investissement sont en forte hausse communes (+ 7,9 %), EPCI (+ 11,2 %), départements
(+ 16,1 %) et régions (+ 9,9 %). Le dynamisme de l’investissement peut se poursuivre grâce au plan de relance de l’État mais également grâce à la fiscalité qui devrait augmenter de + de 3,7 % en 2021.
L’adoption du projet de loi de finances à l’Assemblée nationale et ses conséquences locales
Le projet de loi de finances pour 2022 a été adopté par l’Assemblée nationale le 16 novembre avec de nombreuses modifications. Ainsi, les parlementaires ont obtenu la prolongation de la mise en œuvre du dispositif de soutien aux services publics industriels et commerciaux (SPIC) exploités en régie, ainsi qu’aux collectivités ayant subi une perte de recettes tarifaires liées à des services publics à caractère administratif (SPA). En matière de fiscalité, de nombreuses exonérations ont été prolongées, comme celles concernant les zones de revitalisation rurale (ZRR), les zones franches urbaines-territoires entrepreneurs (ZFU-TFE), les zones d’aide à finalité régionale (AFR), zones d’aide à l’investissement des petites et moyennes entreprises (ZAIPME), bassins d’emploi à redynamiser (BER), bassins urbains à redynamiser (BUD), zones de développement prioritaire (ZDP). Les parlementaires ont également adopté unecotisation plafonnée à 0,1% de la masse salariale afin de compléter les financements de la formation des apprentis en poste dans les collectivités. Sans entrer dans le détail, des ajustements ont aussi été opérés sur la taxe d’aménagement.
L’analyse financière des communes et des EPCI en 2020 par l’Association des maires de France (AMF) et la Banque des territoires
Avec cette nouvelle analyse, l’impact financier de la crise commence à être mesuré correctement avec un effet ciseau différencié selon les strates de collectivités. De façon générale, les dépenses ont stagné en 2020 avec cependant des variations internes. Ainsi, les dépenses d’intervention augmentent de + 2,1 % tandis que les achats et charges externes ont diminué de – 4,8 % entre 2020 et 2019 en raison de la fermeture d’un certain nombre de services publics. Cette étude rappelle également que les charges financières s’élèvent à 2,09 Md€, soit un montant inférieur de plus d’1 Md€ à celui de 2008 alors que l’encours de dette a fortement augmenté.
En matière de recettes de fonctionnement, celles-ci ont diminué de -0,9 % en 2020, soit une baisse d’environ 1 Md€. Toutefois, la baisse s’avère très variée avec par exemple une diminution pour les communes de 10 000 à 20 000 habitants de – 1,5 % et pour les communes de + 100 000 habitants une baisse de – 3,7 %.
FINANCES SOCIALES
->Soutien à l’économie
La prolongation de 6 mois du PGE
Le ministre de l’économie et des finances a annoncé le 8 novembre qu’un amendement au PLF 2022 allait être déposé pour prolonger le dispositif des Prêts garantis par l’État jusqu’au 30 juin 2022.
->Retraites
Le Chef de l’État renvoie la réforme des retraites au lendemain des élections
Dans son allocution du 9 novembre, le Chef de l’État a reconnu que les conditions n’étaient pas réunies pour relancer aujourd’hui la réforme des retraites. Mais il a esquissé les lignes de force de ce chantier lorsqu’il sera repris : report de l’âge légal, suppression des régimes spéciaux, possibilité plus large de retraites à la carte…, signant par là même l’enterrement du « Régime universel ».
Les dernières projections démographiques de l’INSEE pourraient infléchir la problématique de la réforme des retraites.
Les dernières projections démographiques de l’INSEE qui couvrent une période allant jusqu’à 2070 font apparaître une perspective accrue de vieillissement de la population française, avec un début de diminution de la population globale en 2044. Ce vieillissement est quasi certain jusqu’en 2040, son ampleur au-delà de cette date dépend des hypothèses sur le taux de fécondité et le solde migratoire. Dans le scénario central de l’INSEE (avec un taux de fécondité stable à 1,8%), en 2070, il y aurait en plus par rapport à aujourd’hui 5,7 millions de personnes de plus de 65 ans (elles représenteraient alors près de 30% de la population), mais en moins 5 millions de personnes de moins de 60 ans. Ce vieillissement serait bien entendu accru dans l’hypothèse d’une dégradation du taux de fécondité, de diminution du solde migratoire ou d’allongement de l’espérance de vie. Ces perspectives sont de nature à peser sur les futures projections du Conseil d’orientation des retraites, d’autant que l’organisme va être amené à réviser ses propres paramètres (sur l’évolution de la productivité, et le taux de chômage) qui ont souvent été considérés comme trop optimistes. Après une consultation d’un panel d’économistes, pour son rapport de 2022, le COR va donc retenir une fourchette de croissance de la productivité entre 0,7% et 1,6% (au lieu d’une fourchette 1%-1,8% jusqu’à présent) mais en conservant une hypothèse de taux de chômage à long terme de 7% .
->Formation professionnelle
Le succès de l’apprentissage et de l’insertion professionnelle contraignent l’État à renflouer « France Compétences »
Selon les informations parues dans les Échos, France Compétences est victime à la fois de la baisse de ses recettes du fait des reports et exonérations de charges sociales et de l’explosion de ses dépenses en raison du succès croissant de l’apprentissage et des formations d’insertion professionnelle. Les comptes 2021 devraient être déficitaires de 3,4 Md€ et ceux de 2022 pourraient l’être de 3 Md€. De ce fait, l’État va être amené à inscrire au PLFR pour 2021 un supplément de subvention de 2Md€, s’ajoutant aux 750 M€ déjà prévus. Le dérapage financier va bien au-delà de ce qui était évalué par un rapport IGF/IGAS, puisqu’il serait de 11Md€ sur la période 2020-2023, alors que le rapport l’estimait à 5Md€ (voir Repères de septembre 2020).
La relance de l’apprentissage dans la fonction publique
Les ministres des solidarités et de la santé et des comptes publics ont présenté au Conseil des ministres du 24 novembre une communication sur la relance de l’apprentissage dans le secteur public. La part de celui-ci est encore modeste (24 800 en 2020, dont 14 500 pour l’État et ses opérateurs) ; la communication fait état des diverses mesures en cours pour augmenter la part de l’apprentissage dans les 3 fonctions publiques : en particulier décompte « hors plafonds d’emplois » des apprentis, prime de 500€ pour les maîtres d’apprentissage, aide unitaire de 3000€ par contrat d’apprentissage pour les collectivités locales et les hôpitaux.
Le rapport en demi-teinte du comité d’évaluation scientifique du Plan d’investissement en compétences
Le second rapport du comité d’évaluation scientifique du « Plan d’investissement en compétences » (mis en œuvre en 2018 avec une dotation de 15 Md€ sur 5 ans), qui vient d’être publié par la DARES relève que le plan a plutôt bien résisté à l’impact des confinements de l’année 2020. Mais la satisfaction de l’objectif prioritaire que constitue la formation des personnes rencontrant des difficultés spécifiques dans l’accès à l’emploi a marqué le pas, puisque l’entrée en formation des non diplômés (qui constituent l’un des publics cible du PIC) n’a pratiquement pas évolué par rapport à 2019 ; par ailleurs, l’accompagnement des transformations des métiers induites par la crise sanitaire n’a pas toujours suivi, comme dans le secteur du tourisme par exemple. Le PIC se trouve à présent confronté au nouveau défi qu’a révélé l’année 2021, qui est celui du manque de main d’œuvre qualifiée dans un nombre important de secteurs dans un contexte de reprise forte de la croissance. Le rapport conclut avec le doute que la formation puisse à elle seule résoudre les difficultés de recrutement qui reflètent aussi un problème majeur d’attractivité.
->Solidarité/Lutte contre la pauvreté/Revenu universel
La présentation du « contrat d’engagement jeune »
Le « contrat d’engagement jeune », dont le principe avait été annoncé par le Président de la République le 12 juillet dernier a été présenté par le Premier ministre à Vitry le 2 novembre. Evoqué un temps comme une forme de revenu minimum pour les jeunes, le dispositif a été fortement réajusté à la baisse à la suite de longs arbitrages, du fait de la difficulté à monter un dispositif d’accompagnement d’ampleur, le gouvernement s’étant par ailleurs résolument opposé à toute forme de « RSA jeune ». Ce contrat, qui s’inspire de la « Garantie jeune », combine un programme intensif d’accompagnement adapté à la situation du jeune, de 12 à 18 mois, s’appuyant sur une formation, un stage en entreprise, une alternance (contrat d’apprentissage ou de professionnalisation) et une garantie de ressources d’un montant maximum de 500€ par mois. Il s’adresse à tout jeune de moins de 26 ans durablement sans emploi ni formation, et qui souhaite s’engager activement dans un parcours vers l’emploi. Il sera mis en œuvre par deux catégories d’opérateurs, les Missions locales et Pôle Emploi qui verront leurs moyens renforcés. Les ressources affectées au nouveau contrat s’élèveront à 2,6Md €, dont 2,050 Md€ se trouvent déjà dans le plan « 1 jeune, 1 solution » et 550M€ qui seront ajoutés par amendement au PLF 2022.
La pauvreté ne s’est pas aggravée en 2020 selon l’INSEE
Une analyse de l’INSEE publiée le 3 novembre rapporte que les écarts de pauvreté entre les catégories les plus aisées et les plus modestes n’ont pas augmenté en 2020 et que le taux de pauvreté monétaire en 2020 resterait à son niveau de 2019, soit 14,6% de la population et 9,3 millions de personnes (le taux de pauvreté avait augmenté jusqu’à 2019). Selon l’analyse, les dispositifs exceptionnels mis en place pour lutter contre la crise ont évité une dégradation du taux de pauvreté monétaire de 0,6 points. Ont été particulièrement efficaces l’indemnisation au titre de l’activité partielle, ainsi que pour les travailleurs indépendants le Fonds de solidarité et les reports de cotisations. De même, pour les ménages modestes, les aides exceptionnelles au soutien du revenu (supplément de 150€ pour les titulaires du RSA et de l’ASS , de 100€ pour les bénéficiaires des allocations logement et de l’allocation de rentrée scolaire, ainsi que les aides de solidarité aux jeunes de moins de 25 ans) ont évité la dégradation du taux de pauvreté monétaire.
Le Conseil d’État appelle à plus de cohérence pour la prise en compte des ressources ouvrant droit aux prestations sociales sous conditions.
Dans une étude rendue au Premier ministre le 10 novembre, le Conseil d’État fait le constat d’une très grande hétérogénéité pour l’appréciation de la « base ressources » qui détermine l’éligibilité et le calcul pour un nombre très important de prestations sociales attribuées sous conditions. Une trentaine de prestations sont ainsi concernées, pour un montant de 120 Md€ : les aides au logement (17Md€), le RSA (11,3Md€), la PAJE (11Md€), l’AAH (9,7Md€), auxquelles s’ajoutent l’aide sociale légale des départements, un certain nombre de prestations facultatives servies par les collectivités légales et les mécanismes de tarification pour l’accès à des services publics (ex. cantines, crèches). Ces disparités concernent aussi bien le contenu de la base ressource elle-même, selon qu’elle fait ou non appel à des références fiscales, que les règles applicables aux différentes catégories de revenus (ex. contenu des revenus salariaux, des revenus patrimoniaux). Pour clarifier et harmoniser une situation dont l’illisibilité pénalise lourdement les ayants droit et favorise le non recours aux prestations , le Conseil d’État formule 15 propositions, qui se fondent sur une reformulation de la notion de « base ressources » ; celle-ci recouvrirait deux acceptions : une base ressource harmonisée concernant toutes les prestations aux assiettes non fiscales, c’est-à-dire essentiellement celles relevant de la famille du RSA (RSA, prime d’activité, complémentaire santé-solidaire) , de l’ASPA et de l’aide sociale légale ; en revanche les bases ressources définies par référence aux assiettes fiscales seraient conservées, parce que ces dernières sont bien connues et facilement récupérables : ASS, prestations familiales, bourses, éligibilité au logement social, chèque énergie . La direction de la sécurité sociale serait désignée comme chef de file pour les travaux de coordination de la base ressources.
Une étude de l’Institut des politiques publiques relance la controverse sur les gains de pouvoir d’achat
Sujet qui s’annonce primordial pour la campagne présidentielle, la question de l’évolution du pouvoir d’achat et de sa distribution pendant le quinquennat, et plus particulièrement depuis les 18 mois de la crise sanitaire, fait l’objet de nouvelles controverses. Plusieurs analyses -celle de l’INSEE précitée supra, celles de de la direction générale du Trésor associée au rapport économique, social et financier du PLF pour 2022 – ont conclu qu’entre 2017 et 2022, le revenu disponible des ménages aura globalement progressé, avec une forte concentration sur les tranches les moins aisées de la population (+10%) contre +2% pour les plus aisées. Mais l’étude de l’Institut des Politiques publiques vient jeter le trouble. Selon ce think-tank qui évalue régulièrement l’effet des politiques publiques, s’il y a eu globalement un gain moyen de 1,6% du revenu disponible des ménages, ce gain serait inférieur à 1,5% pour les tranches les moins aisées et de l’ordre de 2,8% pour les 1% de personnes les plus aisées (et jusqu’à +4,1% pour les 0,1% les plus fortunés !). Les catégories les moins aisées ont bénéficié de mesures à caractère social importantes, notamment pendant la crise (ex. revalorisation de la prime d’activité, revalorisation des minima sociaux-ASPAA, AAH, chèque énergie, garanties jeunes), mais d’autres décisions ont joué en sens contraire (ex. baisse des APL), si bien que la situation est souvent hétérogène au sein de ces catégories. En revanche, il semble que les mesures fiscales (ex. création du prélèvement forfaitaire unique, suppression de l’ISF, suppression de la taxe d’habitation) ont pu avoir des effets croissants pour les catégories les plus aisées. La note de l’IPP souligne toutefois les différences d’approche méthodologique entre les différentes études, qui doivent conduire à la prudence dans l’interprétation des résultats.
Une approche théorique de la problématique de la conditionnalité au revenu universel et aux minima sociaux
Un « working paper » de l’OFCE « Des parasites au paradis : Revenu universel, minima sociaux et réciprocité » présente une approche théorique de la problématique de la conditionnalité au revenu universel (RU). Se fondant sur les très nombreux travaux théoriques sur ce revenu, ainsi que sur les enseignements qui peuvent être tirés des quelques expériences de sa mise en œuvre, l’auteur discute des caractéristiques d’un RU qui minimiserait les différentes formes d’injustice jouant dans le sens opposé à celle qu’il pourrait engendrer.
->Dépendance
Le rapport de la Cour des comptes sur la prévention de la perte d’autonomie des personnes âgées.
Le rapport thématique public de la Cour des Comptes sur la prévention de la perte d’autonomie part du constat que si l’espérance de vie à 65 ans est, en France, supérieure à la moyenne européenne, l’espérance de vie en bonne santé ne représente que la moitié seulement de cette durée espérée ; selon la Cour, un an d’espérance de vie sans incapacité ferait économiser 1,5Md€ à l’assurance maladie. L’organisation de la prise en charge de la dépendance est très complexe, avec de multiples intervenants (ex. caisses de retraite, départements, ARS, assurance maladie, mutuelles, bailleurs sociaux) même si la loi du 28 décembre 2015 sur « l’adaptation de la société au vieillissement » a institué une « conférence des financeurs publics » (qui, selon l’estimation de la Cour, mobiliseraient environ 1,5Md€ pour les dépenses de prévention). Il s’ensuit des divergences d’approche sur la mise en œuvre de certains aspects essentiels de la politique de prévention, comme le dépistage des pathologies du grand âge. La Cour formule 6 recommandations, les principales visent à conforter le département dans son rôle de chef de file de la politique de prévention dans les territoires et à donner à la CNSA, avec un niveau de ressources approprié (son budget d’intervention est d’environ 27Md€), la responsabilité du pilotage national de la politique de prévention de la perte d’autonomie.
->Contrôles /Lutte contre la fraude
L’impact du travail dissimulé sur les finances sociales
Les travaux du Haut Conseil du financement de la protection sociale (Observatoire du travail dissimulé) rendues publics le 18 novembre donnent une évaluation de l’impact du travail dissimulé sur les finances sociales. En ce qui concerne les cotisations du secteur privé, le manque à gagner en 2020 aurait été compris entre 5,2 et 6,6Md€. S’y ajoutent 0,5Md€ pour le secteur agricole, entre 0,6 et 0,9Md€ pour les micro-entrepreneurs et 0,1Md€ pour les travailleurs indépendants « classiques ». Pour la première fois, l’Observatoire donne une évaluation pour le travail dissimulé des travailleurs des plateformes, qui serait de 0,08Md€, avec des taux de cotisations éludées particulièrement importants pour les VTC et la livraison à domicile; pour les particuliers employeurs, il n’y a pas d’estimation, mais une enquête de l’IPSOS fait apparaître qu’un tiers des employeurs y aurait eu recours au cours de ces 2 dernières années. S’agissant des prestations, le travail dissimulé a un impact, dans la mesure où il minore les revenus déclarés et augmente l’ouverture des droits aux prestations sous conditions de ressources. L’effet d’une sous déclaration partielle des revenus d’activité sur les prestations sociales varierait, selon les scénarios, de 0,2 à 0,44Md€ (la majeure partie étant concentrée sur la prime d’activité), auxquels s’ajoutent entre 0,5Md€ et 0,75Md€ de manque à gagner au titre de l’impôt sur le revenu.
FISCALITÉ ET PROCÉDURES FISCALES
->Procédures fiscales et Contrôle fiscal
Le renforcement du secret des avocats ou protection de la lutte contre la fraude fiscale ?
Trois semaines après son adoption par les parlementaires, la disposition législative sur le secret professionnel des avocats, intégrée au projet de loi pour la confiance dans la justice (v. Repères, oct. 2021), ne satisfait pas les plaideurs. Ils remettent en question le compromis trouvé le 21 octobre par la commission mixte paritaire. Des exceptions au secret ont en effet été prévues, notamment en cas de fraude fiscale. Suite au scandale des « Pandora Papers », la DGFIP a appelé à ne pas rendre plus difficiles les perquisitions fiscales. Le bureau du Conseil national des barreaux a proposé une nouvelle version du texte en vain. Il a souhaité rappeler le principe de l’interdiction de la saisie des documents couverts par le secret professionnel sauf preuve de la participation intentionnelle de l’avocat à l’infraction, et restaurer les prérogatives du bâtonnier dans le cadre des perquisitions. Il semblait improbable que les sénateurs reviennent sur cette rédaction au regard de l’objectif de lutte contre la fraude fiscale… Quelle conciliation entre attractivité économique de la France et principe de nécessité de l’impôt ? Dans une lettre adressée à tous les bâtonniers de France, le Garde des Sceaux a souligné que le Gouvernement excluait toute possibilité de revenir sur l’un des points fondamentaux du compromis trouvé par la commission mixte paritaire. Le secret ne pourra pas être invoqué dans les enquêtes portant sur la fraude fiscale, en écho aux arguments de la DGFIP et de Tracfin.
->Impôts locaux
La TEOM et les dépenses d’administration générale de la collectivité
Par un arrêt du 22 octobre 2021, le Conseil d’État admet, pour la première fois, que certaines dépenses d’administration générale correspondant à une quote-part du coût des directions ou services transversaux centraux de la collectivité puissent être prises en compte sous réserve que la collectivité soit en mesure de fournir une comptabilité analytique permettant d’identifier les dépenses directement exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets. Le Conseil d’État vient ainsi élargir la notion de dépenses de fonctionnement susceptibles d’être prises en compte dans la TEOM (CE, 22 oct. 2021, Métropole de Lyon c/ Association des contribuables actifs du Lyonnais, Req. n°434900).
->Impôt sur les sociétés
L’impôt mondial et la réunion du G20
A Rome, les chefs d’États du G20 ont approuvé la réforme fiscale mondiale autour de la taxation minimale des multinationales, qui ambitionne de mettre fin aux paradis fiscaux (cf. Repères, juillet 2021). La solution repose sur deux piliers qui visent à faire en sorte que les grandes entreprises multinationales paient des impôts là où elles exercent des activités et génèrent des bénéfices, tout en renforçant la sécurité juridique et la stabilité du système fiscal international. Les États signataires devront transcrire cet accord dans leur législation nationale pour le rendre juridiquement contraignant. Ils devraient aussi signer en 2022 une convention multilatérale afin de permettre l’entrée en vigueur du nouveau système fiscal mondial en 2023. Ce calendrier soulève toutefois des critiques, notamment de la part de la Suisse, car à ce jour il ne respecterait pas assez le processus législatif national de cet État, qui ne pourrait ainsi pas introduire les nouvelles règles en 2023, année prévue par l’OCDE. Affaire à suivre…
Le troisième rapport sur la concurrence fiscale de l’Observatoire fiscal de l’UE
L’Observatoire fiscal de l’UE publie son troisième rapport intitulé « Nouvelles formes de concurrence fiscale dans l’Union européenne : une enquête empirique », qui vise à faire le point sur la concurrence fiscale à laquelle les contribuables sont confrontés au sein de l’UE.
L’inconstitutionnalité de l’amende pour défaut de facturation : suite et fin ?
Suite à la décision rendue par le Conseil Constitutionnel (Cons. const., 26 mai 2021, décis. n°2021-908 QPC, Société KF3 Plus – v. Repères mai 2021), les députés ont adopté, en loi de finances pour 2022, un nouveau régime qui modère systématiquement le taux de la sanction, en instituant des plafonds différenciés selon que la transaction a été ou non comptabilisée. Le fait de ne pas délivrer une facture et de ne pas comptabiliser la transaction serait sanctionné sans pouvoir excéder 375.000€ par exercice ; toutefois, lorsque la transaction a été comptabilisée, l’amende est réduite à 5 % et ne peut pas excéder 37.500€ par exercice. Ce nouveau régime s’appliquera à compter du 1er janvier 2022 aux procédures de vérification et contentieux en cours, s’agissant de dispositions de sanction moins sévères que celles auxquelles elles se substituent.
->Politique fiscale
Le second projet de loi de finances rectificative pour 2021 dépourvu de dispositions fiscales
Le Gouvernement a présenté le 3 novembre 2021 un second projet de loi de finances rectificative pour 2021. Les recettes fiscales nettes sont prévues à un niveau de 277,6 Mds€, en diminution de 1 Md€ par rapport au niveau révisé lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2022, mais en augmentation de 18,6 Mds€ par rapport au niveau prévu dans la première loi de finances rectificative du 19 juillet 2021. Ce dernier texte s’était fondé, dans son estimation du produit net de l’impôt sur les sociétés, sur une hypothèse de diminution de la profitabilité des entreprises, mais l’amélioration de la situation économique, qui s’est traduite par la révision à la hausse de la prévision de croissance, a renversé cette hypothèse. Les recettes fiscales des collectivités territoriales ont augmenté de 2,5 % en 2021, notamment grâce aux droits de mutation à titre onéreux (DMTO). Celles qui bénéficient d’une fraction de TVA profitent de son dynamisme. En revanche, la CVAE devrait reculer de 1,1 % en 2021. Enfin, ce projet de loi de finances rectificative semble retrouver la nature des collectifs budgétaires présentés au début du quinquennat, à savoir un simple outil législatif de fin de gestion, d’ajustement budgétaire. Le Gouvernement ne souhaite pas, par doctrine, et bientôt par obligation organique, que ces textes soient l’occasion de réformes fiscales, encore moins avec effet rétroactif, car c’est l’une des clés de la stabilité et de la lisibilité fiscales pour l’ensemble des ménages et des entreprises. C’est la raison pour laquelle ce PLFR se concentre très majoritairement sur des ajustements budgétaires. Notons toutefois que « l’indemnité inflation » est exonérée d’impôt sur le revenu, de CSG et de CRDS (art. 12 du projet de loi).
Le rapport d’une mission d’information à l’Assemblée nationale sur les aviseurs fiscaux
La commission des finances de l’Assemblée nationale a déposé un rapport d’information sur la mise en œuvre des conclusions de la mission d’information relative aux aviseurs fiscaux (C. Pires Beaune, A.N., Doc. parl. n°4489). Ce dispositif (art. L. 10-0 AC du LPF) introduit par le législateur (art. 109 L. n°2016-1917 du 29 déc. 2016 de finances pour 2017) permet l’indemnisation de toute personne étrangère à la DGFIP, dès lors que cette personne lui a fourni des renseignements ayant amené à la découverte d’un manquement aux règles fixées en matière de fiscalité internationale. La loi de finances pour 2020 a étendu ce dispositif à la fraude à la TVA ainsi, à titre expérimental pour une durée de deux ans, qu’aux manquements ou manœuvres en infraction avec la législation fiscale représentant un enjeu supérieur à 100.000 €. Entre le 1er janvier 2017 et le 31 décembre 2021, six aviseurs fiscaux ont été récompensés au total à hauteur de 1,8 M€, et ont permis le recouvrement de 110 M€. Le dispositif gagne en notoriété. Le montant de l’indemnisation des aviseurs, plafonné à 1M€ (Circ. du 20 mai 2019) a été porté jusqu’à 15% des droits recouvrés dans le cas d’affaires de grande importance (note du ministre des comptes publics du 11 juin 2020). La protection des agents de la DGFIP a été renforcée en assurant leur anonymat vis-à-vis des aviseurs fiscaux. Les exigences de confidentialité concernant les éléments permettant l’identification des aviseurs fiscaux ont également été renforcées. La fiche biographique des aviseurs, classée secret défense, permet d’éviter que ces informations soient révélées dans le cadre d’un contentieux. Une juridiction, judiciaire ou administrative, devra préalablement demander la déclassification auprès de la Commission du secret de la défense nationale. La collaboration entre les différents acteurs du renseignement économique et financier s’est améliorée afin de permettre à la direction nationale d’enquêtes fiscales (DNEF), au service TRACFIN et à la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) d’apporter des regards croisés sur des dossiers de fraude. Le rapport conseille la création, au sein de la DNEF, d’une division du renseignement fiscal ayant pour base le service des impôts des entreprises (SIE) actuel. Dans le cadre de l’examen de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2022, les députés ont adopté plusieurs amendements visant à reconduire l’expérimentation des aviseurs fiscaux jusqu’au 31 décembre 2023 eu égard à l’ampleur de la fraude fiscale (affaires « HSBC », « UBS », « Panama papers » ou « Bahamas papers » etc.). La lutte contre les montages fiscaux opaques de grande envergure constitue une priorité absolue du Gouvernement.
->Dépenses fiscales
L’IGF et l’IGAS préconisent la suppression de certaines réductions d’impôts en matière familiale
Dans un rapport commun, l’IGF et l’IGAS analysent l’évolution des dépenses fiscales et les résultats de la politique familiale, et formulent des préconisations. Située au premier rang européen pour sa politique familiale en terme de taux de natalité (1,83 enfant/femme en 2020 contre 2,03 en 2010), et même si ce dernier recule depuis une dizaine d’années (840 000 naissances en 2010 ; 740 000 en 2020), la France dispose d’une politique ambitieuse (9 M de familles) autour de plusieurs outils (ex. offre de services, prestations sociales), et notamment fiscaux (quotient familial et crédits d’impôts), pour un effort financier à hauteur de 63 Mds€.
La France est un des États de l’OCDE où les dispositifs fiscaux pèsent le plus dans les dépenses publiques familiales (0,72% du PIB en 2017), derrière la République Tchèque (0,94% du PIB), l’Allemagne (0,84%) et la Hongrie (0,74%), principalement du fait de l’importance du quotient familial qui représente une diminution d’impôt de 12,2Mds€ en 2019. En effet, si le quotient familial en tant que modalité de calcul de l’IR est une spécificité française (seuls le Luxembourg et le Portugal appliquent une modalité de calcul de l’IR similaire), des dispositifs fiscaux à destination des familles existent dans d’autres États européens (Allemagne, Belgique) et prennent le plus souvent la forme de crédits d’impôt ou d’abattements forfaitaires. En revanche, les États scandinaves (Suède, Danemark, Norvège, Islande, Finlande) n’utilisent pas ou peu le levier fiscal dans le cadre de leurs politiques familiales. Dans les États accordant un avantage fiscal égal par enfant, quel que soit le revenu des parents (réduction ou crédit d’impôt), le bénéfice est proportionnellement supérieur pour les ménages les moins aisés (avec un crédit d’impôt qui bénéficie même aux ménages non imposables) opérant ainsi une redistribution verticale au sein des familles par le levier fiscal (Royaume-Uni, Italie, Autriche, Belgique). Dans les États où l’avantage fiscal est croissant avec le revenu (abattement sur le revenu imposable ou quotient familial), la redistribution est horizontale et bénéficie proportionnellement davantage aux ménages les plus aisés (France, Allemagne, Espagne). Le levier fiscal de la politique familiale prend également la forme d’une déductibilité fiscale des frais de garde dans plusieurs États européens (Allemagne, France, Grèce, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni). Dans certains États, les allocations familiales ne peuvent pas être cumulées avec une baisse de l’imposition (Allemagne) car seul le régime le plus favorable entre la perception d’allocations familiales et le bénéfice d’un abattement fiscal est retenu pour chaque ménage. D’un point de vue fiscal, le rapport, de manière assez timorée, préconise la seule suppression progressive de la demi-part supplémentaire accordée aux contribuables vivant seuls et ayant eu à titre exclusif, en vivant seuls, la charge d’enfants pendant au moins 5 ans ; et de supprimer la réduction d’impôt pour frais de scolarité des enfants scolarisés dans le primaire et le secondaire.
Les dons aux associations en augmentation grâce au coup de pouce fiscal lié à la Covid-19
Garantir le bon emploi des dons aux associations apparaît comme un impératif, comme l’a rappelé la Cour des comptes lors d’un colloque organisé en novembre 2021 pour célébrer les 30 ans de la loi du 7 août 1991. Par ce texte, le législateur oblige tout organisme ayant fait appel à la générosité publique à établir un compte d’emploi des ressources collectées qui précise l’affectation des dons par types de dépenses. La Cour des comptes exerce son contrôle sur ces structures et surveille le bon emploi. Depuis la mise en place de cette loi, ce sont 77 rapports de la Cour des comptes qui ont été publiés dans le domaine de la générosité publique. Selon le député de Courson, des critiques étaient formulées par les associations à l’encontre de cette loi, qui pensaient « qu’on voulait contrôler la vie associative, la mettre sous tutelle » avec le risque de porter atteinte à la loi de 1901 sur la liberté d’association. Après 30 ans, les dons ne se sont pas effondrés puisque c’est exactement le contraire qui s’est produit !
Récemment, les incitations fiscales du Gouvernement en faveur des dons aux associations qui aident les personnes en difficulté ont atteint leur but (v. 2e LFR 2020 – art. 14 L. n°2020-473 du 25 avril 2020 – Repères, avril 2020). Le coup de pouce au dispositif « Coluche » en faveur des personnes en difficultés devrait être reconduit jusqu’à la fin 2023, conformément au vote des députés dans le cadre du projet de loi de finances pour 2022. Les contribuables devraient ainsi continuer de bénéficier d’une réduction d’IR de 75 % pour un don allant jusqu’à 1000€, au lieu de 546€ avant la crise sanitaire. Cette évolution du dispositif, en pleine pandémie, a effectivement eu des retombées significatives. Le montant des dons déclarés au titre de l’IR a ainsi augmenté de 7,1% et le nombre de foyers donateurs de 3,4% en 2020 selon la DGFIP.
MANAGEMENT PUBLIC
->Fonction publique
Le temps partiel thérapeutique dans la fonction publique territoriale
Pris en application de l’ordonnance du 25 novembre 2020, un décret du 8 novembre 2021 fixe, pour les fonctionnaires et les agents contractuels de la fonction publique territoriale, les conditions d’octroi et de renouvellement d’une autorisation d’exercer un service à temps partiel pour raison thérapeutique. Il détermine les effets de cette autorisation sur la situation administrative de l’agent ainsi que les obligations auxquelles celui-ci est tenu de se soumettre en vue de l’octroi (ou du maintien) de ce temps partiel pour raison thérapeutique.
Le contrôle des personnels des établissements privés hors contrat
Un décret du 15 novembre 2021 modifie les dispositions du code de l’éducation relatives à la déclaration annuelle des personnels travaillant au sein des établissements d’enseignement privés hors contrat. Ce texte qui a été pris en application de la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République vise à garantir les personnes « exerçant des fonctions d’enseignement dans les classes de l’établissement qui ne sont pas liées à l’État par contrat (…) remplissent les conditions de diplômes et de pratique professionnelle ou de connaissances professionnelles » requises. Le décret étend par ailleurs le contrôle des capacités à exercer des fonctions auprès d’un jeune public à l’ensemble des personnels employés par ces établissements (surveillants, auxiliaires…).
Le Sénat et le jour de carence (Covid-19)
Face à l’incertitude de la situation sanitaire en France, l’article 46 du projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) pour 2022 avait prévu de rendre possible la suspension par décret (et non plus par la loi) du jour de carence dans la fonction publique pour les agents publics positifs à la Covid-19. Lors de l’examen du PLFSS, le Sénat a décidé d’adopter un amendement pour avancer au 28 février 2022 l’échéance jusqu’à laquelle le délai de carence applicable aux agents publics positifs à la Covid-19 pourrait être suspendu (alors que le gouvernement avait fixé cette échéance au 31 décembre 2022).
L’égalité professionnelle
La direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) vient de publier la dernière édition de son Rapport annuel sur l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique. Sur des données statistiques (source : INSEE) arrêtées au 31 décembre 2018, cette édition 2021 relève notamment que : les femmes restent relativement peu nombreuses (41,9 %) à occuper des postes de catégorie A+ ce qui est faible au regard de leurs effectifs parmi l’ensemble des agents de catégorie A (65,1 %) ; quel que soit le versant de la fonction publique, le temps partiel concerne surtout les femmes : 29,6 % dans la FPE, 34,9 % dans la FPT et 25,6 % dans la FPH ; le salaire net en équivalent temps plein des femmes est inférieur en moyenne de 12,3 % à celui des hommes.
Concernant les nominations effectuées au titre de l’année 2020, le rapport souligne que : 42 % de femmes ont été nommées pour la première fois à des postes dirigeants au sein des administrations de l’État ; la part des femmes qui occupent un emploi supérieur a augmenté dans quasiment tous les ministères (+ 2 points entre 2019 et 2020 pour atteindre 33 %) ; 4 ministères ont été soumis au versement d’une « contribution financière » en raison du non-respect du seuil minimal de primo-nominations (contre 6 en 2019).
EUROPE
->Pacte de stabilité et Semestre européen
La France veut faire évoluer le pacte de stabilité et de croissance
Dans la perspective de la présidence française de l’Union européenne à partir de janvier 2022, les sources gouvernementales ont annoncé début novembre vouloir faire évoluer le pacte de stabilité et de croissance.
L’avenir du semestre européen en question
Le 9 novembre 2021, le Conseil de l’Union « affaires économiques et financières » a consacré un débat à l’avenir du semestre européen. Si les conclusions adoptées annoncent la fin de la suspension du Pacte de stabilité et de croissance en 2022, la question de sa réforme est lancée.
->Budget européen
L’adoption du budget 2022 de l’Union européenne
Le 24 novembre 2021, le Parlement européen a adopté le budget de l’Union pour 2022 en validant l’accord obtenu le 16 novembre avec le Conseil, fixant le montant total des engagements à 169,5 Mds€ et celui des paiements à 170,6 Mds€.
La condamnation et la mise en cause de membres de la Cour des comptes européenne
Le 30 septembre 2021, la CJUE avait rendu un arrêt condamnant l’ancien doyen de chambre Karel Pinxten pour avoir enfreint les obligations découlant de sa charge auprès de cette institution. Elle l’a déchu de deux tiers de son droit à pension. Une enquête, parue le 26 novembre et le 2 décembre dans Libération, a mis en cause les remboursements de frais pratiqués à la Cour des comptes européenne en direction des membres, au titre notamment de l’indemnité de résidence, s’agissant en particulier du président. L’auteur de l’enquête soulève la question de savoir « Qui contrôle le contrôleur ?”. Cette affaire, à replacer dans le contexte de la crise sanitaire qui a éloigné pour un temps les membres de la Cour de son siège, intervient après la condamnation par la CJUE de Karel Pinxten, ancien membre belge de la CCE, pour détournement de fonds publics.
INTERNATIONAL
Les tensions monétaires
Alors que jeudi 4 novembre 2021, La Banque d’Angleterre maintient son taux tout en jugeant une hausse probablement «nécessaire» à moyen terme, la Federal Reserve américaine a commencé à réduire son soutien à l’économie en diminuant ses achats de bons du Trésor américain, qui atteignent alors 120 milliards de dollars par mois. Mais elle exclut, pour l’instant, de remonter ses taux d’intérêt. La BCE n’a pas encore réagi dans ce sens. ■
Aurélien BAUDU (fiscalité et procédure fiscale),
Fabrice BIN (Europe, international),
Jean- François CALMETTE (budget de l’État et des opérateurs),
Matthieu HOUSER (finances locales),
Michel LE CLAINCHE (comptabilité publique, management public, coordination),
Yves TERRASSE (finances sociales).